Lange termijn doorkijk begroting

In de begrotingssystematiek van de provincie wordt uitgegaan van een behoedzaam “basispad”.
Zo worden de rentelasten geraamd op basis van een voorzichtige rentevisie. Daarnaast wordt voor de raming van zowel de inkomsten als de uitgaven uitgegaan van het prijspeil van eerstvolgend begrotingsjaar. Hierin zit impliciet de veronderstelling dat de algemene inkomsten (via het accres van het Provinciefonds en indexatie van het opcententarief) jaarlijks precies voldoende groeien om de effecten van loon- en prijsontwikkelingen op te vangen (waardoor de programmabudgetten hun “koopkracht” behouden).
In afwijking van deze systematiek is in het Hoofdlijnenakkoord afgesproken om gedurende deze collegeperiode geen inflatiecorrectie toe te passen op zowel het opcententarief als op de programmabudgetten (dit in het licht van de lage inflatie).

De kans is zeer groot dat de begroting zich komende jaren heel anders gaat ontwikkelen dat het basispad.
Deels zit deze onzekerheid in autonome (nog te maken) keuzes door de provincie, deels ook in de onvermijdelijke effecten van exogene (d.w.z. niet door de provincie te beïnvloeden) ontwikkelingen (zoals bevolkingsgroei).

Om hier een eerste beeld van te krijgen is voor deze voorjaars-/kadernota een scenarioanalyse uitgevoerd.
Hierbij is gekeken naar het structurele effect van bijvoorbeeld bevolkings- en economische groei op de algemene inkomsten van de provincie (opcenten MRB, Provinciefonds) en de programma-uitgaven.

Voor wat betreft de programma-uitgaven is alleen rekening gehouden met de effecten van rente en inflatie (zodat programma’s hun huidige “koopkracht” behouden). Er is in dit stadium nog geen rekening gehouden met zogeheten “volume-effecten”. Dat zijn effecten op het voorzieningenniveau van de provincie als gevolg van bijvoorbeeld demografische en/of economische ontwikkelingen.

Komend jaar zal de scenarioanalyse verder worden verdiept, waarbij ook gekeken zal worden naar de effecten op de programma-uitgaven. Hierbij zal zo helder mogelijk onderscheid gemaakt worden tussen:

• effecten waar de provincie geen directe invloed op uit kan oefenen en die daarom onvermijdelijk zijn (hierbij valt te denken aan wettelijke taken waarbij een specifiek omschreven prestatie moet worden geleverd);
• een mogelijke reactie op een bepaalde ontwikkeling (de provincie is dan autonoom in de te maken keuze; wel / niet reageren op een exogene ontwikkeling en ook de wijze waarop).

Streven is de verdieping op een zodanig moment te hebben afgerond, dat bespreking van de uitkomsten ervan nog deze collegeperiode kunnen plaatsvinden (bijvoorbeeld bij Kadernota 2019).

Uitgangspunten en uitkomsten scenarioanalyse
Hieronder wordt de scenarioanalyse die is uitgevoerd voor deze voorjaars- en kadernota nader toegelicht.
De scenario’s zijn opgesteld aan de hand van historische ontwikkelingen en prognoses van (inter)nationale instituten. De scenario’s vormen een bandbreedte waarvan het aannemelijk is dat de onderzochte posten zich hierbinnen zullen bewegen. Hierbij moet benadrukt worden dat het geen prognose is.
Diverse ontwikkelingen (zoals bijvoorbeeld economische groei en het accres van het Provinciefonds) zijn in het verleden zeer moeilijk voorspelbaar gebleken. Daarbij geldt dat dit nog niet het volledige verhaal is (omdat de verdieping naar de programma’s nog moet plaatsvinden).

Er zijn drie type scenario’s uitgewerkt: een basisscenario en (als varianten hierop) een scenario ‘hoog’ en een scenario ‘laag’. In onderstaande tabel staat aangegeven welke uitgangspunten bij elk van deze scenario’s is gehanteerd.

Scenario’s: hoog, basis en laag

In onderstaande grafiek zijn de uitkomsten van de scenarioanalyse opgenomen. Het betreft hier de structurele effecten op de algemene inkomsten (Provinciefonds, opcenten MRB) en de programma-uitgaven (voor wat betreft rente en inflatie). Het opcententarief wordt jaarlijks geïndexeerd met de inflatie.

In de grafiek zien we bij alle scenario’s een flinke verbetering van het structureel saldo ten opzichte van het basispad. Zoals eerder aangegeven is dit echter nog een onvolledig beeld, omdat nog geen rekening is gehouden met onvermijdelijke effecten en mogelijke beleidsreacties in de begrotingsprogramma’s.

Toelichting op de grafiek:

• We zien dat het basispad verbetert ten opzichte van de Begroting 2017. Dit komt door een voordelige ontwikkeling van het Provinciefonds, lagere rentelasten (doordat kasritmes van investeringen in de tijd gezien naar achteren schuiven en door een grotere beschikbaarheid van reserves als eigen financieringsmiddel) en een technische correctie op een OV-budget (waarbij een budget eerder abusievelijk is aangemerkt als structureel i.p.v. incidenteel).
• In het basisscenario groeien de inkomsten uit de opcenten circa 1% per jaar (door de groei van het autobezit). Het Provinciefonds groeit de eerste jaren fors harder (o.b.v. inzichten uit actuele circulaires), maar deze groei gaat op langere termijn ook naar 1% per jaar. De economische groei is met 1,7% bbp zeer stabiel, evenals de rente (1,5%) en inflatie (1,0%). Het opcententarief wordt (conform de inflatie) elk jaar geïndexeerd met 1%.
• In het scenario laag groeien de inkomsten uit de opcenten nog steeds, maar wel minder hard (door de halvering van de groei van het autobezit). De inkomsten uit het Provinciefonds groeien nog nauwelijks.

De economische groei is nihil, evenals de rente en inflatie. De zeer lage rente geeft een fors voordeel op de provinciale begroting. Door de zeer lage inflatie blijft het opcententarief constant (geen indexatie).

• In het scenario hoog groeien de inkomsten uit de opcenten extra hard (door de hoge bevolkingsgroei).

Ook de groei van het Provinciefonds neemt toe (door de hogere rijksuitgaven). De economische groei gaat naar 3,5% bbp, waardoor ook de rente (geleidelijk naar 5%) en inflatie (2%) stijgen. Het opcententarief stijgt (door indexatie) conform de inflatie jaarlijks met 2%.

Zoals gezegd geven de uitkomsten nog een onvolledig beeld. Er is immers nog geen rekening gehouden met onvermijdelijke effecten en mogelijke beleidsreacties van de provincie. Deze verdiepingsslag wordt komend jaar gemaakt. In dit stadium kan geen indicatie worden gegeven van mogelijke effecten. Om desondanks toch een beeld te hebben, is hieronder inzichtelijk gemaakt wat er gebeurd als we in het basisscenario 50% van de programma-uitgaven mee laten bewegen met de economische groei, bevolkingsgroei en groei van het autobezit.

In de scenarioanalyse is er vanuit gegaan dat het opcententarief elk jaar (conform de ontwikkeling van de inflatie) wordt geïndexeerd. Dit is nodig om loon- en prijsontwikkelingen op de begroting op te kunnen vangen.
Bij het scenario ‘laag’ hoeft er niet te worden geïndexeerd omdat de inflatie nihil is. Bij het basisscenario is sprake van een jaarlijkse indexatie van het opcententarief van 1%, bij het scenario ‘hoog’ van 2%.
Hieronder is inzichtelijk gemaakt wat er gebeurt als het opcententarief bij deze twee scenario’s niet wordt geïndexeerd (m.a.w. constant wordt gehouden). We zien dat dan een groot deel van het structureel voordeel wegvalt, omdat deze moet worden aangewend om de effecten van loon- en prijsontwikkelingen op te vangen (zodat de programma-budgetten hun “koopkracht” behouden).

NB. Deze grafiek is nog zonder eventuele nadelige effecten op de programma-uitgaven.